- 이번 편에는 "법제11조(기본계획 및 정비계획 수립 시 용적률 완화)관련 - 개관" 부터 진행됩니다.
□ 개관
그동안 제3종 일반주거지역의 경우 용적률 250～300% 범위에서 시도 도시계획조례로 정하여, 250% 내외 용적률 범위에서 정비계획을 수립하여 왔다.
주택경기의 침체와 사업성 부족으로 재개발․재건축사업이 지연․중단되는 사례가 늘어나면서, 정비기본계획 또는 정비계획 수립(변경) 시 필요한 경우 도시계획조례로 정한 용적률에도 불구하고, 지방자치단체장에게 국토계획법 및 관계 법률에 따른 용적률의 상한까지 정할 수 있도록 하였다.
당초 국토계획법 제78조에 따라 용도지역 구분없이 용적률 완화를 목적으로 하였다가, 상업지역 등을 제외하고 주거지역에 한해서 정비사업에서 필요하다고 판단하면 법정상한선인 300%까지 용적률을 높일 수 있도록 했다.
그러나 그 주체인 지방자치단체장이 법 제54조에 따른 법적상한용적률 등을 이유로 그 실행을 늦추는 등 실행 의지가 없어 실효성이 없다는 비난을 받고 있으며, 2018.2.9. 도시정비법령 개정, 시행으로전면개정 시행 시 법 제11조로 이동하였다.
■ 법 제11조(정비기본계획 및 정비계획 수립 시 용적률 완화) 제1항, 제2항
기본계획의 수립권자 또는 정비계획의 입안권자는 정비사업의 원활한 시행을 위하여 기본계획을 수립하거나 정비계획을 입안하려는 경우에는(기본계획 또는 정비계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다) 국토계획법 제36조에 따른 주거지역에 대하여는 같은 법 제78조에 따라 조례로 정한 용적률에도 불구하고 같은 조 및 관계 법률에 따른 용적률의 상한까지 용적률을 정할 수 있다.(본조 제1항).
기본계획의 수립권자 또는 정비계획의 입안권자는 천재지변, 그 밖의 불가피한 사유로 건축물이 붕괴할 우려가 있어 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 용도지역의 변경을 통해 용적률을 완화하여 기본계획을 수립하거나 정비계획을 입안할 수 있다. 이 경우 기본계획의 수립권자, 정비계획의 입안권자 및 정비구역의 지정권자는 용도지역의 변경을 이유로 기부채납을 요구하여서는 아니 된다(본조 제2항).
개정 전 “특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장등(자치구의 구청장, 광역시의 군수를 말함)”을, 2018.2.9. 도시정비법령 개정, 시행으로 “기본계획 수립권자 및 정비계획 입안권자”로 하나로 묶었다.
2023.4.13. 제2항이 법 개정으로 신설되었다.
● 제3항
구청장등 또는 대도시 시장이 아닌 시장은 제1항에 따라 정비계획을 입안하거나 변경입안하려는 경우 기본계획의 변경 또는 변경승인을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 요청할 수 있다
종전 제2항인 “구청장등”은 정비계획 입안(수립)권자로 정비계획을 수립(변경)하려면, 먼저 정비기본계획의 변경을 위해 수립권자인 특별시장·광역시장·도지사에게 요청할 수 있도록 한 조문이 제2항의 신설로 제3항으로 이동하였다.
현행법상 정비기본계획 및 정비계획 수립 시 용적률 완화를 위해 법적상한용적률을 정할 수 있는 권한은 특별시장·광역시장 또는 시장·군수에게 있다.
2016.1.27 개정으로 2016.7.28부터는 법적상한용적률을 위한 정비계획을 수립하기 위해 정비기본계획의 변경 요청을 “시장․군수 또는 구청장” 대신 “시장·군수, 자치구 구청장 또는 광역시 군수”로 확대하였다.
개정 조문에서 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장등이 용적률의 상한까지 용적률을 정할 수 있다.
그러나 제2항에서 시장∙군수 및 자치구 구청장, 광역시 군수는 법적상한용적률을 정하기 위해 정비기본계획을 변경하려면 특별시장∙광역시장∙도지사에게 요청하도록 규정하고 있기 때문이다.
특히 이 개정 제1항의 효력발생 2016.7.28 발생하지만, 시행일인 2016.7.28 전에 시장 ·군수가 도지사에게 신청한 정비계획의 수립ㆍ변경, 정비구역의 지정ㆍ변경 및 정비구역등의 해제에 대하여도 적용한다(부칙 제3조).
그러나 제2항의 특별시장·광역시장·도지사에게 정비계획의 수립(변경)을 요청한 사례가 없다. 정비계획의 수립이 필요 없는 정비구역 밖의 재건축사업이나 가로주택 정비사업에는 해당되지 않는다.
- 국토계획법상 주거지역에 한정
개정 제안 초기 용도지역의 구분 없이 모든 지역을 대상으로 하였으나, 법안 검토 단계에서 주거지역으로 한정되었다.
국토계획법 제36조에서는 도시지역을 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등 용도지역으로 구분하고, 주거지역은 “거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역”이라고 정의하고 있다.
이 주거지역을 종세분하여 전용주거지역(제1종전용주거지역, 제2종전용주거지역), 일반주거지역(제1종일반주거지역, 제2종일반주거지역, 제3종일반주거지역), 준주거지역으로 구분하고 해당 용적률을 정하고 있다(영 제30조, 제85조).
본조에서는 용도지역이 세분된 주거지역에 한해 법적상한용적률이 적용된다.
서울의 3종 일반주거지역의 경우 대부분 법적상한용적률의 적용을 받아 법 개정 여부에 별다른 문제가 없다. 2종 주거지역을 3종 주거지역으로 종상향하여 사업성을 높인 경우 역시 별다른 변동이 없다. 다만 사업시행계획인가 여부가 관건이 될 것이다.
- 주거지역이라면 과밀억제권역의 해당 여부와 관계없이 적용
구법 제30조의3(현행법 제54조/주택재건축사업 등의 용적률 완화 및 소형주택 건설 등)에 따른 법적상한용적률을 적용받으려면 도시계획위원회의 심의를 얻어야 하며, 과밀억제권역 외의 지역에는 조례로 정해야 가능하다.
반면 구법 제4조의4(현행법 제11조/기본계획 및 정비계획 수립 시 용적률 완화)에 따른 법적상한용적률은 지역 제한이 없으며 지방도시계획위원회의 심의가 전제되지 않는다.
- 시장․군수의 정비기본계획 변경 요청
특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사, 시장은 타당성 여부를 검토하여 그 결과를 기본계획을 수립(변경)할 수 있지만, 자치구청장 또는 광역시 군수는 특별시장·광역시장, 시장∙군수는 도지사에게 정비계획 변경을 위해 기본계획 변경을 요청하여야 한다.
○ 법 제11조 VS 제54조와의 관계
- 주체(지자체장, 사업시행자)
- 해당 지역(과밀억제권역과 관계없이 주거지역에 한정, 과밀억제권역 및 기타 그러나 용도지역에 관계 없음)
- 법적상한용적률의 한계(한계 없음, 법 제54조제3항의 제한)
- 도시계획위원회 심의(없음, 심의 전제)
□ 문제점
정비계획 수립 시 법적상한용적률까지의 적용은 법 제11조, 법 제54조로 중복될 수 있어 이에 대한 세부적인 장치가 필요하다.
1. 사업시행자가 아닌 지자체장이 “정비사업의 원활한 시행을 위하여” 기본계획 또는 정비계획을 수립(변경) 시에 정할 수 있는 임의규정이다.
서울시 등은 이미 재개발·재건축구역에 대해 각종 인센티브 제도를 통해 용적률을 법적 상한까지 올려주고 있다. 이는 임대주택 비율이나 소형 아파트 비율 상향, 공공용지 기부채납 등을 유도하기 위해인데, 지자체의 지침이나 방침이 있어야 하는 내재적 한계가 있다. 또한 2014 지방선거와 맞물려 선심용 법안이라는 비판도 제기된 바 있다.
※ 서울시 주거재생과 관계자
임대주택 공급 없이 용적률을 완화하는 것은 시 방침과 맞지 않기 때문에 제도 도입에 부정적인 입장(’14.1.26 언론보도)
2. 법 제11조에서는 소형주택이나 임대주택을 조건으로 한 용적률 완화 규정이 아니어서, 법 제54조제4항에 따른 소형주택 건설의무를 따른 필요가 없다. 따라서 사실상 법 제54조가 유명무실해지며 소형주택이나 임대주택 건립의무가 흔들릴 우려가 있다.
이는 법 제55조제1항에 따른 인수자 등에게 공급하게 되는 임대주택 공급이 줄어드는 결과가 발생하게 될 것이다.
3. 적용은 2014.1.14 이후 최초로 사업시행계획인가를 신청하는 것부터 적용한다.
“용적률 완화의 혜택을 보기 위해 필요한 정비계획 내지 사업시행계획 변경 등”으로 인한 사업 지연과 혼란이 초래될 수 있다면서 이 법 시행 후 최초로 신청하는 사업시행계획인가부터 적용한다고 하여 사업시행변경인가는 제외되었다. 이 법안의 검토보고서(이노근의원) 참조
이 부칙 때문에 오히려 사업시행계획인가를 앞둔 재건축조합인 강남의 개포 재건축조합(예, 개포1단지~개포4단지, 개포 시영아파트) 및 송파의 잠실5단지 재건축조합, 강동의 둔촌주공아파트 재건축조합은 조합원 의결을 받으려면 또다시 총회를 개최해야 한다. 이 때문에 사업이 전체적으로 지연돼 재건축부담금을 떠안을 우려가 있다.
또한 사업시행계획인가를 받았으나 수익성 악화로 사업이 중단된 사업장(예 강동 신동아 아파트 재건축조합의 경우) 등과 기타 사업시행계획인가를 받은 재개발조합의 경우, 서초구 일대 고밀도아파트지구 등이 역차별을 호소하고 있는 실정이다. 사업시행변경인가에 대해서도 적용받도록 해야 한다.
4. 법 제54조에서는 “건축 관계 법률에 따른 건축제한으로 용적률의 완화가 불가능하다고 시장·군수가 그 근거를 제시하여 지방도시계획위원회 또는 「건축법」 제4조에 따라 시도 건축위원회의 심의를 거쳐 용적률 완화가 불가능하다고 인정된 경우”에도 이를 법적상한용적률이다(동조 제4항제7호).
반면, 법 제11조에서의 “관계 법률에 따른 용적률의 상한까지 용적률을 정할 수 있다.”는 조항을 위 조항과 같은 것으로 해석해야 하는지도 불분명하다.
또한, 현재 반포아파트지구개발기본계획 또는 개포지구단위계획을 통해 정해진 용적률의 경우 법 제11조에 의해 별도의 혜택을 받을 수 있는지 불분명해 많은 조합들이 혼란을 겪고 있다.
※ 국토계획법 제36조(용도지역의 지정) ① 국토부장관, 시․도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 (주택재건축사업 등의 용적률 완화 및 소형주택 건설 등) 결정한다. <개정 2011.4.14, 2013.3.23>
1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역
나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역
국토계획법 시행령 제30조(용도지역의 세분) 국토부장관, 시․도지사 또는 대도시 시장은 법 제36조제2항에 따라 도시·군관리계획 결정으로 주거지역·상업지역·공업지역 및 녹지지역을 다음 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다.
1. 주거지역
가. 전용주거지역 : 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역
(1) 제1종전용주거지역 : 단독주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역
(2) 제2종전용주거지역 : 공동주택 중심의 양호한 주거환경을 보호하기 위하여 필요한 지역
나. 일반주거지역 : 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
(1) 제1종일반주거지역 : 저층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
(2) 제2종일반주거지역 : 중층주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
(3) 제3종일반주거지역 : 중고층 주택을 중심으로 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역
다. 준주거지역 : 주거기능을 위주로 이를 지원하는 일부 상업기능 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역
제85조(용도지역 안에서의 용적률) ① 법 제78조제1항 및 제2항에 따른 용적률은 다음 각 호의 범위 안에서 관할구역의 면적, 인구규모 및 용도지역의 특성 등을 감안하여 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 비율을 초과하여서는 아니 된다.
1. 제1종전용주거지역 : 50% 이상 100% 이하
2. 제2종전용주거지역 : 50% 이상 150% 이하
3. 제1종일반주거지역 : 100% 이상 200% 이하
4. 제2종일반주거지역 : 100% 이상 250% 이하
5. 제3종일반주거지역 : 100% 이상 300% 이하
6. 준주거지역 : 200% 이상 500% 이하
7. 중심상업지역 : 200% 이상 1천500% 이하
8. 일반상업지역 : 200% 이상 1천300% 이하
9. 근린상업지역 : 200% 이상 900% 이하
10. 유통상업지역 : 200% 이상 1천100% 이하
11. 전용공업지역 : 150% 이상 300% 이하
12. 일반공업지역 : 150% 이상 350% 이하
13. 준공업지역 : 150% 이상 400% 이하
14. 보전녹지지역 : 50% 이상 80% 이하
15. 생산녹지지역 : 50% 이상 100% 이하
16. 자연녹지지역 : 50% 이상 100% 이하
17. 보전관리지역 : 50% 이상 80% 이하
18. 생산관리지역 : 50% 이상 80% 이하
19. 계획관리지역 : 50% 이상 100% 이하
20. 농림지역 : 50% 이상 80% 이하
21. 자연환경보전지역 : 50% 이상 80% 이하
- 다음 편에는 "법제12조(재건축사업을 위한 재건축진단)"부터 진행됩니다.
