■ 법 제2조제11호(정관등)
"정관등"이란 다음 각 목의 것을 말한다.
가. 제40조에 따른 조합의 정관
나. 사업시행자인 토지등소유자가 자치적으로 정한 규약
다. 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장(이하 "시장·군수등"), 토지주택공사등 또는 신탁업자가 제53조에 따라 작성한 시행규정
추진위원회에서 작성한 정관안과 함께 법 제35조에 따른 조합설립 동의율을 얻어 조합설립인가를 받으면 정관이 확정된다.
정관 작성을 위해 서울시는 1999.6 주택재개발조합 정관준칙을 보급한 바 있으며, 도시정비법이 시행된 뒤로 건교부(현 국토부)는 2003.6.30 재개발, 재건축조합 표준정관을 제정, 보급하였으며, 재건축표준정관의 경우만 2006.8.25 1차 개정한 바 있다.
그러나 도시정비법령이 여러 차례 개정되었고, 2018.2.9. 도시정비법령 전부개정·시행된 지금 표준정관을 수정해야 한다.
- 사단법인의 정관의 법적 성질(=자치법규) 및 정관의 규범적인 의미 내용과는 다른 해석이 사원총회의 결의에 의하여 표명된 경우, 그 결의에 따른 해석이 구속력을 갖는지(소극)
사단법인의 정관은 이를 작성한 사원뿐만 아니라 그 후에 가입한 사원이나 사단법인의 기관 등도 구속하는 점에 비추어 보면 그 법적 성질은 계약이 아니라 자치법규로 보는 것이 타당하므로, 이는 어디까지나 객관적인 기준에 따라 그 규범적인 의미 내용을 확정하는 법규해석의 방법으로 해석되어야 하는 것이지, 작성자의 주관이나 해석 당시의 사원의 다수결에 따른 방법으로 자의적으로 해석될 수는 없다 할 것이어서,
어느 시점의 사단법인의 사원들이 정관의 규범적인 의미 내용과 다른 해석을 사원총회의 결의라는 방법으로 표명하였더라도 그 결의에 따른 해석은 그 사단법인의 구성원인 사원들이나 법원을 구속하는 효력이 없다(대법원 2000.11.24선고 99다12437판결 회장등선출무효확인등)
〇 토지등소유자가 재개발사업시행자인 경우의 규약
사업시행자가 정비조합이면 정관이 필요하지만, ‘법 제25조제1항제2호에 따라 토지등소유자‘가 사업시행자인 재개발사업은 토지등소유자가 사업시행자이므로, 조합정관 대신 ‘규약‘이 사용된다.
규약은 조합설립인가 과정이 있는 정관과는 달리, 사업시행계획인가 단계에서 출현된다.
2018.2.9. 전부개정 전의 시행령에서는 규약에 포함되어야 할 내용을 다음과 같이 정한 바 있다(구법 시행령 제41조제4항).
1. 정비사업의 종류 및 명칭 2. 주된 사무소의 소재지 3. 비용부담에 관한 사항(사업시행자인 토지등소유자와 사업시행자가 아닌 토지등소유자의 비용부담이 균형을 잃지 않도록 하는 내용과 부담하는 비용의 납부시기ㆍ납부방법 등에 관한 사항이 포함되어야 함) 4. 업무를 대표할 자 및 임원을 정하는 경우에는 그 자격ㆍ임기ㆍ업무분담ㆍ선임방법 및 업무대행에 관한 사항 5. 총회 및 대의원회 등의 조직에 관한 사항 6. 회의에 관한 사항 7. 토지등소유자의 권리ㆍ의무에 관한 사항 8. 시행령 제31조 4호 내지 10호의 사항 9. 규약 및 사업시행계획서의 변경에 관한 사항
기존의 신탁업자가 지정개발자로서 정비사업을 시행하는 경우, 토지등소유자가 작성하는 규약을 준용하도록 규정된 바 있다(동조 제5항).
이 조항은 실무를 전혀 알지 못하고 정한 규정이다. 위 규정은 2018.2.9. 도시정비법령 전부개정·시행으로 삭제되엇다.
신탁업자인 단독시행자 지정 동의서에 시행규정과 신탁계약서가 첨부되어야 하며, 추후 토지등소유자 전체회의의 의결도 받아야 한다.
반면 토지등소유자가 시행하는 경우에는 그 주체자가 사업시행계획인가 이전에는 자신의 정체를 노출시키기 싫어하는 속성에 따라 사업시행계획 단계에서 출현되는 것이 보통이다.
- 토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 사업시행계획 동의(법 제50조제6항)
2003.7.1 도시정비법 시행으로 모든 정비사업(토지등소유자가 시행하는 도시환경정비사업도 포함)은 사업시행인가를 위해 사업시행계획서를 작성하고, 토지등소유자 수의 4/5 이상 및 토지면적의 2/3 이상 동의가 필요했다(구법 제28조제4항).
2005.3.18 위 동의율을 “정관에 정하는 바”에 의하도록 완화되었다.
2009.2.6 법 개정으로 사업시행자가 정비조합 또는 토지등소유자가 사업시행자인 도시환경정비사업인지 여부에 따라 동의율이 달라진다.
사업시행자인 조합은 조합설립인가 시에 총회를 개최하여 조합원의 과반수로 완화된다.
반면, 토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우에는 토지등소유자 수의 3/4 이상(토지면적에 대한 동의가 없음)동의를 받게 되었다. 다만 인가받은 사항을 변경 시에는 “정관등”의 일종인 “규약”이 정하는 바에 따라 토지등소유자의 과반수 동의를 받도록 했다. 미 동의로 수용당한 도시환경정비사업의 토지등소유자 쟁송으로 헌법재판소의 위헌결정을 받은 바 있다.
또한 토지등소유자가 시행하는 재개발사업의 경우, 시행규정과 같이 사업시행계획서 작성 시에야 만들어져 권리자의 알권리 문제로 논란의 소지를 안고 있다. 또한, 대(大)토지 소유자나 대규모 국․공유지, 군부대 등이 있는 경우 토지면적에 대한 동의율이 없어 여전히 문제를 안고 있다.
도시정비법 제2조제11호 나목 등 위헌소원[전원재판부 2010헌바1, 2012.4.24]
【판시사항】
도시환경정비사업의 시행자인 토지등소유자가 사업시행인가를 신청하기 전에 얻어야 하는 토지등소유자의 동의요건을 토지등소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약에 정하도록 한 구 ‘도시정비법’(2007.12.21 법률 제8785호로 개정되고, 2009.2.6 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제28조제5항 본문의 "사업시행자" 중 제8조제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 "정관등이 정하는 바에 따라" 부분(이하 ‘이 사건 동의요건조항’)이 법률유보원칙에 위반되는지(적극)
【결정요지】
토지등소유자가 도시환경정비사업을 시행하는 경우 사업시행인가 신청 시 필요한 토지등소유자의 동의는, 개발사업의 주체 및 정비구역 내 토지등소유자를 상대로 수용권을 행사하고 각종 행정처분을 발할 수 있는 행정주체로서의 지위를 가지는 사업시행자를 지정하는 문제로서, 그 동의요건을 정하는 것은 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항이므로 국회가 스스로 행하여야 하는 사항에 속하는 것임에도 불구하고, 사업시행인가 신청에 필요한 동의정족수를 토지등소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약에 정하도록 한 것은 법률유보원칙에 위반된다.
【이유 요지】
도시정비법상의 사업시행자는 정비구역 내에서 독점적·배타적인 사업시행권을 가지는 사업주체일 뿐 아니라 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 정비사업을 시행하는 목적 범위 내에서 법령이 정하는 바에 따라 일정한 행정작용을 행하는 행정주체로서의 지위를 갖는다.
따라서 토지등소유자가 도시환경정비사업을 시행하는 경우 사업시행인가 신청 시 필요한 토지등소유자의 동의는 개발사업의 주체 및 정비구역 내 토지등소유자를 상대로 수용권을 행사하고 각종 행정처분을 발할 수 있는 행정주체로서의 지위를 가지는 사업시행자를 지정하는 문제로서 그 동의요건을 정하는 것은 토지등소유자의 재산권에 중대한 영향을 미치고, 이해관계인 사이의 충돌을 조정하는 중요한 역할을 담당한다.
그렇다면 사업시행인가 신청 시 요구되는 토지등소유자의 동의정족수를 정하는 것은 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항으로 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역이다.
사업시행자를 지정한다는 면에서 같은 성격을 가지는 조합설립인가에 대해서는 조합설립인가 신청 시 필요한 동의정족수에 관해 도시정비법에서 명문으로 규정(제16조제1항)하고 있는 점을 보아도 토지등소유자가 사업시행인가를 신청하기 위해 얻어야 하는 동의정족수는 자치규약에 정할 것이 아니라 입법자가 스스로 결정하여야 할 사항이라 할 것이다.
입법자는 2009. 2. 6. 법률 제9444호에 의하여 도시정비법 제28제7항을 신설하여 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하고자 하는 경우 사업시행계획인가 신청 전에 얻어야 하는 토지등소유자의 동의정족수를 법률에 명문으로 규정하였는바, 이는 이 사건 동의요건조항이 토지등소유자 사업시행방식에 대하여 동의정족수를 법률에 규정하지 않고 자치규약에 정하도록 한 데 대한 반성적 고려가 포함된 것이라고 보인다.
따라서 사업시행계획인가 신청에 필요한 동의정족수를 자치규약에 정하도록 한 이 사건 동의요건조항은 법률유보 내지 의회유보원칙에 위배된다.
〇 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 토지주택공사등 또는 신탁업자가 단독시행자인 시행규정
시장ㆍ군수ㆍ구청장, 토지주택공사등이나 신탁업자가 단독시행자로 지정받게 되면, 사업시행자인 이들이 조합정관과 유사한 기능의 시행규정을 만들게 된다.
사업시행자는 고시된 정비계획에 따라 시행규정(시장·군수ㆍ구청장, 토지주택공사등, 신탁업자가 단독으로 시행하는 정비사업에 한함)을 작성하게 된다.
법 제2조제11호 다목에서 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장, 토지주택공사등 또는 신탁업자가 “법 제53조에 의하여 작성한 시행규정”이라 정의하고 있다.
종전의 시행규정은 영 제41조제1항제8호에서 사업시행자는 사업시행계획서를 작성하면서 “시행규정(시장·군수, 주택공사등 또는 신탁업자가 단독으로 시행하는 정비사업에 한한다)”을 작성하도록 규정하였다.
2015.9.1 신탁회사를 조합설립동의에 의해 단독시행자로 지정할 수 있게 되면서, 2016.2.29 영 제41조제1항을 삭제하고 법 제30조의2에서 직접 시행규정의 작성을 규정하고 있다.
이에 맞춰 서울시도 2016.7.14. 조례를 개정하였다.
※ 서울시 도시정비조례 제18조(시행규정에 정할 사항)
법 제53조제12호에서 "그밖에 시·도 조례로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 건축물의 철거에 관한 사항
2. 주민 이주에 관한 사항
3. 토지 및 건축물의 보상에 관한 사항
4. 주택의 공급에 관한 사항
- 시행규정, 규약의 작성시기
토지등소유자의 자치적으로 정하여 운영하는 규약과 시행규정의 작성시기는 다르다. 신탁회사의 시행규정은 그보다 앞선다. 시행자 지정을 받기 위한 동의서에 신탁계약서와 함께 시행규정을 요구하고 있기 때문이다.
법 제53조(시행규정의 작성) 시장·군수등, 토지주택공사등 또는 신탁업자가 단독으로 정비
사업을 시행하는 경우 다음 각 호의 사항을 포함하는 시행규정을 작성하여야 한다.
1. 정비사업의 종류 및 명칭
2. 정비사업의 시행연도 및 시행방법
3. 비용부담 및 회계
4. 토지등소유자의 권리·의무
5. 정비기반시설 및 공동이용시설의 부담
6. 공고·공람 및 통지의 방법
7. 토지 및 건축물에 관한 권리의 평가방법
8. 관리처분계획 및 청산(분할징수 또는 납입에 관한 사항을 포함한다). 다만, 수용의 방법
으로 시행하는 경우에는 제외한다.
9. 시행규정의 변경
10. 사업시행계획서의 변경
11. 토지등소유자 전체회의(신탁업자가 사업시행자인 경우로 한정한다)
12. 그밖에 시·도 조례로 정하는 사항
공공시행자인 경우에는 조합 대신 주민대표회의를 구성하는 반면, 신탁업자가 사업시행자인 경우에는 모든 토지등소유자가 참여하게 하는 토지등소유자 전체회의 외에 주민대표회의와 같은 기구를 두지 않았다. 향후 이로 인해 신탁회사와 토지등소유자 간 분쟁이 발생할 것으로 보인다.
- 재개발사업을 시행하는 공사의 시행규정에서 무허가건축물의 면적은 무허가건물확인원상의 면적으로 한다고 규정하고 있더라도, 그 측량성과에 따른 면적이 인정되어야 하는지(적극)
재개발사업을 시행하는 공사의 시행규정에서 무허가건축물의 면적은 무허가건물확인원상의 면적으로 한다고 규정하더라도, 이는 서울시 도시재개발사업조례 제2조제1호 가목에 해당하는 ‘1981. 12. 31. 현재 무허가건축대장에 등재된 건물’의 면적산정에 관한 규정일 뿐,
나아가 위 조례 제2조제1호 나목 내지 라목의 기존 무허가건축물을 배제하거나 또는 나목 내지 라목의 기존 무허가건축물에 대하여 무허가건물확인원에 등재할 것을 요구하는 취지라고 볼 수는 없으므로, 결국 위 조례 소정의 기존 무허가건축물로 인정되는 이상 그 측량성과에 따른 면적이 모두 인정되어야 한다(대법원 2007.06.29선고 2006다60441판결, 손해배상]
○ 시장․군수․자치구청장의 범위
구법 제2조제11호 다목에서 “시장․군수”란 “시장․군수 또는 자치구의 구청장”의 약칭이었다.
2013.12.24 개정법 제2조제11호 다목 이하의 “시장․군수”에 “세종특별자치시장, 제주특별자치도지사, 시장․군수․자치구청장”을 넣어 그 범위를 확장하였다.
이에 따라 법 제19조제1항과 제3항, 제22조제3항, 제24조제1항, 제25조, 제26조, 제27조, 제28조, 제29조, 제31조, 제35조, 제36조, 제41조제5항, 제44조제3항, 제45조제1항, 제47조, 제50조제1항 등에서 말하는 “시장․군수등”이란 “특별자치시장, 특별자치도지사, 시장․군수․자치구의 구청장”을 말한다.
▲ (도시정비법) 관련 규정
제50조(사업시행계획인가) ① 사업시행자(제25조제1항 및 제2항에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수등인 경우를 제외한다)는 정비사업을 시행하려는 경우에는 제52조에 따른 사업시행계획서에 정관등과 그밖에 국토부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시장·군수등에게 신고하여야 한다.
⇨위 “정관등”에 사업시행자에 따라 정관, 규약, 시행규정이 포함되어 있다.
제73조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) ③ 사업시행자는 제2항에 따른 기간을 넘겨서 수용재결을 신청하거나 매도청구소송을 제기한 경우에는 정관등으로 정하는 바에 따라 해당 토지등소유자에게 지연일수(遲延日數)에 따른 이자를 지급하여야 한다.
제79조(관리처분계획에 따른 처분 등) ④ 사업시행자는 제72조에 따른 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획으로 정하는 목적을 위하여 그 잔여분을 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 또는 토지등소유자 이외의 자에게 분양할 수 있다. 이 경우 분양공고와 분양신청절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제89조(청산금 등) ① 대지 또는 건축물을 분양받은 자가 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 대지 또는 건축물의 가격사이에 차이가 있는 경우, 사업시행자는 제86조제2항에 따른 이전고시가 있은 후에 그 차액에 상당하는 금액(이하 “청산금”)을 분양받은 자로부터 징수하거나 분양받은 자에게 지급하여야 한다.
② 제1항에도 불구하고 사업시행자는 정관등에서 분할징수 및 분할지급을 정하고 있거나 총회의 의결을 거쳐 따로 정한 경우에는 관리처분계획 인가 후부터 제86조제2항에 따른 이전고시가 있은 날까지 일정기간별로 분할징수하거나 분할지급할 수 있다.
제93조(비용의 조달) ① 사업시행자는 토지등소유자로부터 제92조제1항에 따른 비용과 정비사업의 시행과정에서 발생한 수입의 차액을 부과금으로 부과·징수할 수 있다.
② 사업시행자는 토지등소유자가 제1항에 따른 부과금의 납부를 태만히 한 때에는 연체료를 부과·징수할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 부과금 및 연체료의 부과·징수에 관한 사항은 정관등으로 정한다.
제124조(관련 자료의 공개 등) ① 추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 청산인을 포함한 조합임원, 토지등소유자가 단독으로 시행하는 재개발사업의 경우에는 그 대표자를 말한다)는 정비사업의 시행에 관한 다음 각 호의 서류 및 관련 자료가 작성되거나 변경된 후 15일 이내에 이를 조합원, 토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 한다.
1. 추진위원회 운영규정 및 정관등
(이하 생략)
▲ 유사규정
도시개발법
제15조(조합의 법인격 등) ① 조합은 법인으로 한다.
② 조합은 그 주된 사무소의 소재지에서 등기를 하면 성립한다.
③ 조합의 설립, 조합원의 권리·의무, 조합의 임원의 직무, 총회의 의결 사항, 대의원회의 구성, 조합의 해산 또는 합병 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
④ 조합에 관하여 이 법으로 규정한 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.
⇨도시정비법과 같이 법인격을 부여받고 민법상 사단법인 규정을 준용함.
주택법
제11조(주택조합의 설립 등) ⑧ 제7항에도 불구하고 조합원은 조합규약으로 정하는 바에 따라 조합에 탈퇴 의사를 알리고 탈퇴할 수 있다. <개정 2016.12.2.>
⑨ 탈퇴한 조합원(제명된 조합원을 포함한다)은 조합규약으로 정하는 바에 따라 부담한 비용의 환급을 청구할 수 있다. <개정 2016.12.2.>
⇨주택건설촉진법 이래 주택법상 지역직장주택조합이나 리모델링조합은 법인격이 없는 비법인사단으로서 정관대신 규약을 사용함
<계속>
